Zur Karriere des Ersteintritts als Kriterium für die Verteilung von Flüchtlingsverantwortung

Vor 25 Jahren beschloss der Bundestag den sog. Asylkompromiss. Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes trat am 1. Juli 1993 in Kraft. Die damals eingeführte Drittstaatenregelung beruht auf dem Zuordnungsprinzip des Ersteintritts. Dieses Prinzip sei ungeeignet und müsse fallen, schreibt Mercator Fellow Anna Lübbe in einem Gastbeitrag.

29. Juni 2018

Im Mai 1993 stellte der Bundestag nach außerordentlich kontroversen Debatten die bis dahin unbedingte grundgesetzliche Asylgewährleistung unter umfangreiche Vorbehalte. Seither ist in Deutschland nur noch nach Art. 16a GG asylberechtigt, wer nicht über einen Drittstaat eingereist ist, in dem die Anwendung unter anderem der Genfer Flüchtlingskonvention sichergestellt ist. Aufgrund der geographischen Lage Deutschlands bedeutete das praktisch den Ausschluss aller über Land ankommenden Asylsuchenden vom verfassungsrechtlichen Asylrecht. Die Idee, Asylverantwortung unter Hinweis darauf abzulehnen, dass rückwärts entlang des Fluchtweges gelegene Länder vorrangig zuständig seien, hat seither, obwohl sie im internationalen Flüchtlingsrecht keinerlei Stütze findet, Karriere gemacht. Als effiziente Entlastungsstrategie hat sie sich nicht erwiesen. Nachhaltigere Konzepte für Verantwortungsteilung werden debattiert, auf eine entsprechende Umorientierung muss aber wohl noch gewartet werden.

Das Aufkommen an Asylsuchenden war Anfang der neunziger Jahre, wie auch derzeit, hoch, bedingt durch die Folgen des Zerfalls der Sowjetunion, und gemessen an anderen europäischen Ländern war Deutschland überproportional belastet. Man kann die Grundgesetzänderung insofern als unilaterale, allerdings über das Ziel hinausschießende Maßnahme in einem Lastenteilungskonflikt verstehen, zu einem Zeitpunkt, in dem die europäische Asylallokation, die wir heute als Dublin-System kennen, bereits in der Wiege lag.

Die Zuordnungsregeln des Dublin-Systems gehen auf das Schengener Durchführungsübereinkommen zurück. Im Zuge des Abbaus der Binnengrenzen sollte damals die Grenzsicherung an den Außengrenzen des Kooperationsraumes intensiviert werden. Dazu passt das Zuordnungsprinzip des Ersteintritts, das der Abwehr irregulärer Migration dient: Für den Umgang mit Drittstaatlern soll grundsätzlich derjenige Staat verantwortlich sein, der sie in den Kooperationsraum hineingelassen hat. Als Zuordnungsprinzip für Asylverantwortung taugt das aber nicht: Asylsuchende dürfen ohne individuelle Prüfung ihres Aufnahmeanliegens nicht zurückgewiesen werden, egal von wo sie anreisen, insofern kann kein Staat für ihre Ankunft verantwortlich gemacht werden. Und ohne Bereitstellung regulärer Zugangsmöglichkeiten mindestens für die schutzbedürftigen unter den Migrantinnen und Migranten ist auch die Abwehr irregulärer Migration nicht uneingeschränkt legitim. Dass das Ersteintrittsprinzip dennoch die europäische Asylallokation bis heute beherrscht, liegt am Interesse der einflussreicheren, nicht am südlichen und östlichen Rand des Kooperationsraumes gelegenen Mitgliedstaaten - unter anderem Deutschlands -, Asylverantwortung von sich fernzuhalten und die Randstaaten zur Abschottung der Außengrenzen anzuhalten.

Vom Konzept her hat also Deutschland seine mit dem Asylkompromiss begonnene Strategie der Ablehnung von Asylverantwortung unzuständigkeitshalber recht erfolgreich europäisiert. Als effizient durchführbar hat sich die europäische Zuständigkeitsverteilung indessen nicht erwiesen. Sie fiel von Anfang an und verstärkt unter der Krise 2015/2016 einem hohen Vollzugsdefizit anheim und gilt heute als gescheitert. Auf den unter der Krise eskalierten Lastenteilungskonflikt reagieren die Reformentwürfe zum Europäischen Asylsystem derzeit mit einer Steigerung der Logik des Verschiebens von Asylverantwortung rückwärts entlang der Fluchtwege: Während für das Dublin-System über fairere Zuordnungsmechanismen immerhin verhandelt wird, soll die Verschiebung von Asylverantwortung nach außerhalb Europas jedenfalls intensiviert werden. Dazu werden Absprachen mit außereuropäischen Staaten angestrebt, und die Anforderungen, die solche „sicheren Drittstaaten“ im Hinblick auf ihren Umgang mit Asylsuchenden erfüllen müssen, sollen gesenkt werden.

In seiner verfassungsrechtlichen Beurteilung des Asylkompromisses hatte das Bundesverfassungsgericht 1996 noch festgestellt, dass als „sichere Drittstaaten“ nur Staaten in Betracht kommen, die sich der Genfer Flüchtlingskonvention nebst Zusatzprotokoll verpflichtet haben und sie auch einhalten. Die Flüchtlingskonvention regelt, dass und wie Flüchtlinge im Aufnahmestaat an den Rechten, die die Menschen vor Ort innehaben, zu beteiligen sind. Im Europäischen Asylsystem soll dieser Inklusions-Standard jetzt fallen: Derzeit wird ein Entwurf verhandelt, nach dem es ausreichen soll, wenn im Drittstaat, oder sogar auch nur in einem Teilgebiet des Drittstaates, das Existenzminimum der Flüchtlinge gesichert ist; eine Inklusion entsprechend der Genfer Flüchtlingskonvention muss unabhängig von der Dauer des Aufenthalts nicht mehr stattfinden. Das würde es erlauben, Asylsuchende auf ein dauerhaft exkludiertes Dasein in „Schutzzonen“ innerhalb von - teilweise ohnehin schon überlasteten - Transit- und Erstaufnahmestaaten zu verweisen. Nicht einmal instabile Staaten wären davon ausgenommen, solange darin ein Bereich von nicht näher definierter Größe unter Kontrolle gebracht werden kann. Einmal abgesehen von der Frage, ob sich Zwangszuordnungen nach außerhalb Europas in relevantem Umfang realisieren lassen, wenn das schon innerhalb Europas nicht geklappt hat, nähme die Reform damit Abschied von einem Standard im Umgang mit Flüchtlingen, dem sich Deutschland und Europa bisher verpflichtet gefühlt haben, und den die Genfer Flüchtlingskonvention auch vorschreibt.

Der Jahrzehnte alte Lastenteilungskonflikt muss in einer die berechtigten Interessen aller beteiligten Menschen und Staaten berücksichtigenden Weise angegangen werden. Dazu muss die Orientierung am Ersteintrittsprinzip fallen, nicht nur innereuropäisch, sondern auch global. Zuständigkeitsabsprachen sind mit der Genfer Flüchtlingskonvention grundsätzlich vereinbar, aber zu dem Zweck, die gemeinsame Verantwortung für das Phänomen Flucht auf humane, effiziente und solidarische Weise wahrzunehmen. Das Zurückschieben Asylsuchender ohne Rücksicht auf die Standards der Flüchtlingskonvention ist der falsche Weg.

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