„Was dürfen wir mit Menschen machen, die bei uns Asylanträge stellen, und was nicht?“

Anna Lübbe analysiert flüchtlings- und menschenrechtliche Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, um in Europa Asylsuchende auf der Basis von supra- oder internationalen Zuständigkeitsabsprachen auf andere Staaten zu verweisen. Ihre Forschung adressiert Politik und Reformgesetzgebung sowie die Gerichte als Akteure im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem. Im Interview geht Lübbe auf die Schwierigkeiten der Asylpolitik und ihre Empfehlungen für diese ein.

16. Oktober 2018

Sie forschen im Rahmen Ihrer Mercator-Fellowship zu rechtlichen Fragen der Allokation von Flüchtlingsverantwortung im Europäischen Asylsystem. Um was geht es dabei genau?

Wie innerhalb Europas und darüber hinaus Flüchtlingsverantwortung verteilt werden soll, ist eine der drängendsten Fragen unserer Zeit. Innereuropäisch ist die Verteilung Asylsuchender durch das Dublin-System geregelt. Das war von Anfang an stark vollzugsdefizitär und gilt spätestens seit der Krise 2015/16 als gescheitert. Einer der Gründe ist, dass es keine angemessene Lastenteilung vorsieht, sondern vom Ersteintrittsprinzip beherrscht wird: Verantwortlich ist meist derjenigen Dublin-Staat, den die Schutzsuchenden zuerst betreten haben. An Reformideen fehlt es nicht, die Mitgliedstaaten sind jedoch in der Lastenteilungsfrage zerstritten und können sich bisher nicht auf ein Reformkonzept verständigen. Auch die externe Dimension, also die Zuordnung von Flüchtlingsverantwortung zwischen Europa und außereuropäischen „Migrationspartnerstaaten“, wird zunehmend zum Thema. Vorgaben dafür enthält die europäische Asylverfahrensrichtlinie, die ebenfalls reformiert werden soll, und auch hier ist vieles unklar und umstritten.

Sowohl im Dublin-System als auch im Rahmen von Migrationspartnerschaften werden Asylantragsteller_innen unfreiwillig dem jeweils für zuständig gehaltenen Staat zugeordnet. Die sich dabei stellenden Rechtsfragen sind hochkomplex. Im Dublin-System sind die Gerichte nach 15 Jahren immer noch damit beschäftigt herauszuarbeiten, unter welchen Voraussetzungen ein Antragsstaat Schutzsuchende unzuständigkeitshalber wegverweisen darf. Vergleichsweise wenig debattiert sind bisher die Voraussetzungen für die Zwangszuordnung Schutzsuchender an außereuropäische Staaten. Die Reformen werden neue Fragen aufwerfen, zumal die Tendenz besteht, bisher geltende Standards abzusenken. Angesichts dessen stellt sich die Frage nach den Standards, die auch vom Reformgesetzgeber nicht unterschritten werden dürfen. Was dürfen wir mit Menschen machen, die bei uns Asylanträge stellen, für die wir aber die Asylverantwortung selbst nicht übernehmen wollen, und was nicht? Das ist mein Forschungsthema. Die rechtswissenschaftliche Klärung des Zwangszuordnungsfeldes hat Konsequenzen für die Entwicklung von Konzepten für den supra- und international koordinierten Umgang mit dem Phänomen Flucht.

Was macht die Verteilung denn über die Lastenteilungsfrage hinaus so kompliziert?

Anerkanntermaßen haben Asylsuchende grundsätzlich kein Recht auf einen Asylstaat ihrer Wahl. Man könnte deshalb in der Tat meinen, dass alles geklärt ist, wenn die Staaten sich verständigen, wer wen nimmt. Die Verteilung sollte aber nicht nur solidarisch, sie muss auch menschen- und flüchtlingsrechtsgerecht sein. In früheren Forschungsarbeiten habe ich Prinzipien herausgearbeitet, an denen man sich bei der Allokation von Flüchtlingsverantwortung anstelle des Ersteintrittsprinzips orientieren sollte: Das Mindeststandardprinzip besagt, dass niemand einem Staat zugeordnet werden darf, in dem für ihn unzumutbare Zustände herrschen. Das Erreichbarkeitsprinzip dient der Vermeidung des refugee in orbit und besagt, dass niemand einem Staat zugeordnet werden darf, der für ihn nicht erreichbar ist. Das Verbindungsprinzip besagt, dass Schutzsuchende mit Sonderverbindungen zu bestimmten Staaten, z.B. familiärer Art, vorrangig dorthin zugeordnet werden sollten. Das Effizienzprinzip besagt, dass die Zuordnungsfrage möglichst rasch geklärt werden sollte. Und das Lastenteilungsprinzip besagt, dass die Zuordnung von Schutzsuchenden zu Staaten verteilungsgerecht sein sollte. Bis auf das Lastenteilungsprinzip dienen diese Prinzipien der Bewältigung fluchtassoziierter humanitärer Problemlagen, die bei freier Asylwahl weitgehend durch die Betroffenen selbst reguliert werden: Flüchtlinge versuchen, möglichst rasch neu anzukommen (Effizienzprinzip), tendieren dazu, unzumutbare Orte zu vermeiden (Mindeststandardprinzip) und solche Orte anzusteuern, denen sie sich besonders verbunden fühlen (Verbindungsprinzip). Können sie einen bestimmten Ort nicht erreichen, suchen sie ihren Schutz notfalls woanders (Erreichbarkeitsprinzip).

Je mehr nun die Zuordnung Asylsuchender zu Asylstaaten mit Zwang verbunden ist, desto aufwendiger wird die Bewältigung dieser Problemlagen, bzw. desto inhumaner ein Allokationssystem, das die Prinzipien ignoriert. Die Prinzipien sind keine Rechtsnormen, enthalten aber auch rechtlich zwingende Anteile, deren Nichtbeachtung die Allokation rechtswidrig macht und von den Betroffenen vor Gericht geltend gemacht werden kann. Dass zwischen den beteiligten Staaten in jedem Einzelfall das Einvernehmen über die Zuordnung hergestellt werden muss, dass bereits dabei streitige Sachverhaltsfragen auftauchen, dass es gegen jede einzelne Verweisungsentscheidung effektiven Rechtsschutz geben muss, dass die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Verweisungszielstaat unter Umständen genau geprüft werden müssen, ebenso besondere Umstände des Einzelfalles wie Krankheit, familiäre Verhältnisse u.s.w. - all das macht Zwangszuordnungen aufwendig. Hinzu kommt: Je mehr Zwang, desto mehr besteht die Tendenz, das Zuordnungssystem zu unterlaufen und hat man es mit Weiterwanderungen, behördlichen und gerichtlichen Mehrfachbefassungen, Untertauchen und weiteren Irregularitäten zu tun. Wer sich nicht nur mit Konzepten, sondern mit den Allokationsrealitäten beschäftigt, stellt fest: Die Ineffizienz beruht keineswegs nur auf noch nicht optimierten Verfahren, sondern auch auf der Notwendigkeit, die Allokation menschen- und flüchtlingsrechtsgerecht zu halten. Am Ende steht die Erkenntnis: Zwangszuordnungssysteme sind für große Zahlen von Schutzsuchenden nicht effizient realisierbar.

Welche Empfehlungen ergeben sich aus dieser Erkenntnis für die Asylpolitik?

Der asylpolitische Schluss, den ich aus der unvermeidlichen Komplexität von Zwangszuordnungssystemen ziehen würde, ist, dass wir die Allokation mit weniger Zwang und mehr Einverständnis organisieren sollten. Das ist nicht zu verwechseln mit freier Asylwahl, die zwar ein humaner und effizienter Allokationsmechanismus wäre, unter der Bedingung sehr ungleich attraktiver Asylstaaten aber Lastenteilungsfragen aufwirft und ohne verlässlichen Überlastungsschutz ein politisch nicht durchsetzbares Maß an Kontrollaufgabe erfordert. Die Antwort auf das Dilemma lautet: Prozessorientierung. Der Umbau zu einem effizienteren, kooperativen statt kompetitiven und die legitimen Interessen aller Beteiligten berücksichtigenden System kann sich nur schrittweise vollziehen und ist sowohl innerhalb Europas als auch im Verhältnis Europas zu Drittstaaten mit Auseinandersetzungen verbunden, in denen mehr auf den Tisch kommt als die Verteilung von Asylverantwortung. Wichtig ist, dass diese Konflikte nicht auf dem Rücken der Schutzsuchenden ausgetragen werden, indem man immer mehr Abstriche beim Menschen- und Flüchtlingsrechtsschutz macht. Dazu gibt es auf politischer Ebene starke Tendenzen. Hier ist Forschung wichtig, die die Grenzen für standardsenkende Reformen herausarbeitet. Nicht nur für Politik und Gesetzgebung: Die Frage nach den menschen- und flüchtlingsrechtlichen Grenzen für die Verteilung von Asylsuchenden stellt sich auch vor den Gerichten, die notfalls, wie schon bisher im Dublin-System, entsprechende Korrekturen in das Zwangszuordnungssystem einarbeiten müssen.

Asylpolitische Schritte in die richtige Richtung könnten unterdessen Maßnahmen sein, die mehr Einverständnis der Betroffenen mit den Zuordnungen organisieren: Stärkere Berücksichtigung besonderer Verbindungen und Ressourcen, die Betroffene in Bezug auf bestimmten Staaten haben, begrenzte Wahlmöglichkeiten, wie etwa das Europäische Parlament es vorschlägt, Anreize, bis hin zu konditionierter Freizügigkeit, bilateral vereinbarte Überstellungsverzichte zwischen ähnlich attraktiven Asylstaaten, Ausbau des Resettlement, bei der Lastenteilung auch qualitative Konzepte, u.s.w.. Mehr Zuordnungs-Compliance entstünde auch durch eine verbesserte Berücksichtigung prozeduraler Bedürfnisse: Menschen können eine inhaltlich missliebige Entscheidung eher akzeptieren, wenn sie in einem Verfahren zustande kommt, das sie als gerecht empfinden. Die Politik setzt derzeit eher darauf, die Ineffizienzen durch mehr Härte und Sanktionen in den Griff zu bekommen, das stößt aber rasch an rechtliche Grenzen. Die Konsequenz kooperativerer Ansätze wäre neben weniger Rechtsstreitigkeiten und Irregularitäten, dass die Betroffenen ihrerseits kooperativer werden und Potentiale, die sie mitbringen, besser identifiziert und entfaltet werden könnten. So käme man vielleicht auch weg von der unproduktiven Sichtweise, dass es sich hier nur um Gefahren und Lasten handelt, die abgewehrt werden müssen, und könnte stärker die Chancen in den Blick nehmen, die Zuwanderung immer auch bietet.

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