Keine einfachen Lösungen in der Migrationspolitik

Heute ist der Internationale Tag der Migranten. In der Europäischen Union seien zentrale Vorschläge für eine gemeinsame Migrationspolitik ins Stocken geraten, sagt Esther Ademmer vom Mercator Dialogue on Asylum and Migration (MEDAM) im Interview. Die EU setze deshalb inzwischen stark auf die Kooperation mit Partnern in Afrika. Das werfe aber neue Probleme auf.

Frau Ademmer, in den vergangenen Jahren wurde die Migrationspolitik in der Europäischen Union intensiv diskutiert. Wie ist Ihr Eindruck: Ist die EU einer gemeinsamen Politik nähergekommen?
Esther Ademmer: Innerhalb der Europäischen Union gab es in der Tat intensive Debatten, besonders über die gemeinsame Asylpolitik. Es wurde viel über Solidarität gesprochen, es ging um eine Umverteilung der Flüchtlinge auf alle Mitgliedsstaaten und damit um eine Reform der Aufnahmeregeln, die in der Dublin-Verordnung festgelegt sind. Die EU ist mittlerweile finanziell und operativ stärker involviert, beispielsweise beim Grenzschutz. In der zentralen Frage einer umfassenden Dublin-Reform gibt es allerdings bislang wenige Fortschritte.

Woran liegt das?
Ademmer: Die Debatte über Migration ist eines der am meisten politisierten inhaltlichen Felder der EU. Der Umgang mit Flüchtlingen und anderen Migranten ist auch ein Kernthema rechtspopulistischer Bewegungen, die in vielen EU-Mitgliedsstaaten, darunter Deutschland, stärker geworden sind. Viele Staaten reagieren auf den gestiegenen Migrationsdruck mit nationalen Maßnahmen statt mit einem Bemühen um gemeinsame europäische Lösungen. Denken Sie an die Schwierigkeiten mit der Umverteilung von Flüchtlingen. 2015 beschlossen die EU-Innenminister mit qualifizierter Mehrheit, 120.000 Flüchtlinge per Quotensystem in der ganzen EU zu verteilen. Sie wollten damit Italien und Griechenland entlasten und überstimmten Tschechien, Ungarn, Rumänien und die Slowakei. Der Streit über die Quotenregelung dauert bis heute an. Inzwischen setzt die EU stark auf die externe Dimension ihrer Migrationsstrategie, unter anderem durch Abkommen und Partnerschaften mit Herkunfts- und Transitländern. Das kann aber nicht eine gemeinsame Politik für diejenigen Flüchtlinge ersetzen, die in der EU ankommen.

Was bedeutet das inhaltlich?
Ademmer: Es geht der EU zunächst darum, die Migranten von der Küste Nordafrikas fernzuhalten, damit sie nicht nach Europa kommen können. Im Fokus stehen Migranten aus Afrika, die oft in Europa keinen Anspruch auf Asyl haben, weil sie nicht vor Krieg oder Verfolgung fliehen. In diesen Bereich fällt beispielsweise das Kooperationsabkommen mit Libyen. Dieses ist wegen der massiven Menschenrechtsverletzungen und fehlender staatlicher Strukturen in Libyen zu Recht sehr umstritten. Kurzfristig entlastet das Abkommen Italien, weil weniger Migranten dort ankommen. Aber die langfristigen Folgen dieser Zusammenarbeit sind nicht absehbar.

Wie will die EU die Situation in den Herkunftsländern verändern?
Die EU setzt auf die wirtschaftliche und politische Entwicklung in den Herkunftsländern – das Stichwort ist „Fluchtursachenbekämpfung“. Das war auch Thema beim Gipfel der EU und der Afrikanischen Union Ende November: Versprochen wurde, mit Investitionen jungen Menschen vor Ort wirtschaftliche Chancen zu erschließen. Laut dem Afrika-Plan könnten dafür bis zu 44 Milliarden Euro bis 2020 mobilisiert werden. Gleichzeitig wurden eine stärkere Kooperation zur Verringerung von irregulärer Migration und die Entwicklung regulärer Migrationsmöglichkeiten vereinbart. Diese Vereinbarungen knüpfen an die Migrationspartnerschaften an, die die EU bereits 2016 mit einigen afrikanischen Herkunfts- und Transitländern geschlossen hat. In deren Rahmen sicherte die EU auch bereits zusätzliche finanzielle Unterstützung zu.

Ist das aus Ihrer Sicht zielführend?
Ademmer: Die Partnerschaftsabkommen und die Beschlüsse des Afrika-Gipfels zielen in die richtige Richtung. Langfristig braucht es vielmehr nachhaltige politische und wirtschaftliche Entwicklung in den Herkunftsländern, aber ein einfaches Rezept gibt es hier sicher nicht. Es ist begrüßenswert, dass für Menschen aus Afrika weitere legale Migrationsmöglichkeiten nach Europa erschlossen werden sollen – diese sollten zügig konkretisiert werden. Viele irreguläre Einwanderer beantragen in der EU Asyl, weil sie nur auf diese Weise Zugang zum europäischen Arbeitsmarkt erhalten können. Um das zu ändern, empfehlen wir in unserem MEDAM Assessment Report, dass diejenigen, die sich die erforderlichen Sprachkenntnisse und Berufsqualifikationen aneignen, legal in der EU arbeiten dürfen.
Wirtschaftliche und politische Entwicklung sind allerdings komplexe Phänomene, die nur begrenzt von außen angestoßen werden können. Und der Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Entwicklung und Migrationsentscheidungen ist auch nicht so einfach, wie häufig angenommen wird. Wir wissen aus empirischen Studien, dass höhere Einkommen nicht automatisch dazu führen, dass weniger Menschen auswandern. Die ärmsten Menschen verlassen ihr Land nicht unbedingt. Für die weite Reise nach Europa fehlt ihnen oft das Geld. Wenn ihre Einkommen steigen, könnte es sogar sein, dass sie sich eher als bislang auf den Weg machen, um in Europa ein besseres Leben zu finden. Wichtig ist, dass auch nicht-wirtschaftliche Faktoren bei Migrationsentscheidungen oft eine zentrale Rolle spielen, beispielsweise die politische Situation im Heimatland und die Erwartung, wie sich das Land künftig politisch entwickeln wird. Entscheidend ist daher auch, wie sich die Zusammenarbeit der EU mit afrikanischen Partnern auf diese Faktoren auswirkt.

Kritiker führen an, die EU kooperiere mit zweifelhaften Partnern.
Ademmer: Das Risiko bei der Strategie der EU ist, dass besonders durch finanzielle Hilfen repressive Regime gestärkt werden. Viele staatliche Kooperationspartner in Afrika sind eher Teil des Problems als der Lösung. Entscheidend ist daher die konkrete Implementierung der Zusammenarbeit. Es kommt darauf an, transparente Strukturen zu schaffen, mit lokalen Akteuren zu arbeiten und zielgerichtete Projekte anzustoßen, die die entwicklungspolitischen Ziele tatsächlich widerspiegeln. Die EU muss die Probleme vor Ort offen benennen, um langfristig glaubwürdig zu sein. Der hohe Druck innerhalb der EU-Mitgliedsstaaten, der durch das Erstarken des Rechtspopulismus noch gewachsen ist, führt dazu, dass die EU schnelle Lösungen erzielen will. Für nachhaltige, langfristige Lösungen braucht man aber einen langen Atem.

Sie haben angesprochen, dass die Einstellungen der Bürger in der EU ein wichtiger Faktor sind. Wie haben sich diese seit der „Flüchtlingskrise“ 2015 verändert?
Ademmer: Die Stimmung gegenüber Flüchtlingen in Deutschland ist negativer geworden. Studien zeigen, dass ökonomische Faktoren, wie der Wettbewerb um Arbeitsplätze, die individuellen Einstellungen zu Immigration insgesamt oft nur unzureichend erklären können. Kulturelle Faktoren und Identitäten spielen hier eine zentrale Rolle. Wichtig ist aber: Wir sehen eine große Dynamik, die Einstellungen sind nicht in Stein gemeißelt. Ereignisse, wie Anschläge auf Flüchtlingsunterkünfte oder die Kölner Silvesternacht 2015, haben zeitweise den politischen und medialen Diskurs und damit die Stimmung im Land geprägt. Die Forschung zeigt, dass es ein wechselseitiges Verhältnis zwischen diesen Diskursen und den Einstellungen der Bürger gibt. Politiker und Medien sollten daher verantwortungsbewusst debattieren: Probleme nicht verschweigen, sondern offen benennen - und dann sachlich mögliche Lösungen in den Blick nehmen.